國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》規(guī)定，2016年1月1日以后備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項(xiàng)目，執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項(xiàng)目但于2016年6月30日以前仍未全部投運(yùn)的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。由此可見只要在2016年6月30日之前搶裝成功，就可以享受更高的補(bǔ)貼電價(jià)。因此，“搶裝潮”又被業(yè)內(nèi)人士稱為“搶630”。

2021年6月11日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)），明確了2021年起，對(duì)新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“新建項(xiàng)目”），中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)。在此大背景下，“搶裝潮”更是來勢(shì)洶洶。

由此可見“搶裝潮”，即是為了享受更高電價(jià)而加快項(xiàng)目建設(shè)的一種趨勢(shì)與現(xiàn)象。

在“搶裝潮”的大背景下，部分企業(yè)為了更快地讓自身項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行，出現(xiàn)了“未批先建”的操作。這一操作盡管在商業(yè)背景邏輯下可以理解，但無法改變其違法違規(guī)的內(nèi)在屬性。對(duì)于這一問題的分析，應(yīng)當(dāng)從“批”與“建”兩個(gè)維度進(jìn)行分析。

新能源項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，涉及大量的行政審批手續(xù)。風(fēng)電項(xiàng)目一般需要立項(xiàng)核準(zhǔn)文件、用地批復(fù)、林地批復(fù)、風(fēng)電廠接入審批手續(xù)、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估備案、文物勘探備案、涉軍事審批備案、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、安全設(shè)施驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收鑒定書、并網(wǎng)手續(xù)、征地補(bǔ)償、招投標(biāo)手續(xù)、業(yè)務(wù)資質(zhì)等支撐性文件。光伏項(xiàng)目分為集中式光伏與分布式光伏，集中式光伏與風(fēng)電項(xiàng)目類似，但分布式光伏因其用地的特殊性（例如屋頂光伏），則還需要租賃合同，并保證項(xiàng)目所依附建筑物的合法性。如果未取得前置支撐性文件，就可以認(rèn)定為“未批”。

“建”的問題在于如何認(rèn)定項(xiàng)目開工建設(shè)。對(duì)于何種施工算是正式建設(shè)，法律法規(guī)層面并沒有明確界定，只有相關(guān)規(guī)范性文件略有描述，簡(jiǎn)單整理如下：

具體到光伏行業(yè)而言，光伏項(xiàng)目的建設(shè)一般分為前期開發(fā)階段、項(xiàng)目備案階段、設(shè)計(jì)施工階段、并網(wǎng)驗(yàn)收階段。根據(jù)上述法律規(guī)定進(jìn)行理解，光伏項(xiàng)目的“建”，應(yīng)當(dāng)指代的是項(xiàng)目進(jìn)入設(shè)計(jì)施工階段。

綜上所述，“未批先建”行為的確認(rèn)存在著一定的復(fù)雜性。結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條的規(guī)定，“未批先建”行為可以被定義為：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位進(jìn)行開工建設(shè)的行為。

新能源項(xiàng)目對(duì)于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的積極作用，在當(dāng)前“雙碳”的大背景下，已逐漸成為各地招商引資的重點(diǎn)對(duì)象而受到關(guān)注。地方政府在對(duì)待新能源項(xiàng)目的建設(shè)上，也愿意對(duì)項(xiàng)目審批手續(xù)進(jìn)行一定的寬松與放任。若政企關(guān)系惡化等情況發(fā)生，則“未批先建”的企業(yè)將面臨極其被動(dòng)的局面。國(guó)內(nèi)已經(jīng)存在不少因占地、環(huán)保等問題被責(zé)令拆除的案例。例如“徐州市賈汪區(qū)偉昌新能源科技有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地案”，該案中徐州市某新能源科技有限公司在建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目過程中，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地建造風(fēng)電升壓站。宜興市自然資源和規(guī)劃局依法作出宜自然資規(guī)罰（2022）8號(hào)行政處罰決定書，責(zé)令退還非法占用的土地；拆除建造物、恢復(fù)土地原狀；沒收?qǐng)龅亟ㄖ⒘P款人民幣37730元。因此，“未批先建”問題值得高度重視。

對(duì)于“未批先建”違法行為的處罰，環(huán)境保護(hù)部于2018年2月22日頒布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱為“《意見》”）?！兑庖姟穼?duì)于“未批先建”行為的相關(guān)法律問題，進(jìn)行了規(guī)定，簡(jiǎn)要梳理如下：

“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。

例如“合陽(yáng)天創(chuàng)新能源有限公司未批先建案”，在該案中渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽(yáng)分局行政執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)合陽(yáng)天創(chuàng)新能源有限公司合陽(yáng)黑池坊50MW風(fēng)電項(xiàng)目110kv升壓站主體工程已建成，外送線路建成已與大荔高明330kv變電站并網(wǎng)（國(guó)網(wǎng)），存在未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的違法行為。渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽(yáng)分局參照《陜西省環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則及基準(zhǔn)》第一章第一類第三項(xiàng)列入報(bào)告表類的建設(shè)項(xiàng)目“建設(shè)項(xiàng)目已投入生產(chǎn)的，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額2%以上3%以下的罰款”。擬對(duì)合陽(yáng)天創(chuàng)新能源有限公司作出總投資額2.1%的罰款，即人民幣252000元。經(jīng)上級(jí)單位審核通過，并根據(jù)處罰程序，渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽(yáng)分局下達(dá)了陜E合陽(yáng)環(huán)罰[2021]19號(hào)處罰決定。

除《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定之外，新能源項(xiàng)目最常見問題則為用地相關(guān)問題，該問題直接關(guān)系著新能源項(xiàng)目的存在與存續(xù)。在實(shí)務(wù)中的典型體現(xiàn)為違法占地行為，簡(jiǎn)要梳理如下：

例如“大唐靖邊新能源有限公司非法占地案”，在該案中大唐靖邊新能源有限公司未經(jīng)批準(zhǔn),擅自占用集體土地修建大唐靖邊元梁山49.5MW風(fēng)電項(xiàng)目。靖邊縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)該單位作出了以下處罰：責(zé)令該公司退還非法占用的土地；沒收該公司在非法占用的其他農(nóng)用地、旱地上的新建的建筑物和其他設(shè)施；罰款人民幣31.489389萬(wàn)元。

新能源項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及手續(xù)眾多，流程偏長(zhǎng)，完全等待手續(xù)辦理完成可以確保合理合法，但對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而言卻是一種挑戰(zhàn)。因此，區(qū)分不同手續(xù)的輕重緩急則是當(dāng)務(wù)之急。例如用地方面手續(xù)，如不合理完成則可能會(huì)被要求返還占用土地，甚至是恢復(fù)原狀。這對(duì)于企業(yè)而言是相當(dāng)大的威脅與隱患。而盡管環(huán)境評(píng)價(jià)手續(xù)也相對(duì)嚴(yán)格，但觸犯后并不必然破壞現(xiàn)有的施工成果。同時(shí)《意見》對(duì)于補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批也已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。因此，實(shí)際上環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域中企業(yè)還有回旋的余地，并不像土地問題非?？量獭Ｋ?，區(qū)分不同手續(xù)的重要程度，設(shè)立證照的紅線標(biāo)準(zhǔn)，始終將風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍，對(duì)于新能源項(xiàng)目的盡快投運(yùn)是有益的。

如前文所述，新能源項(xiàng)目建設(shè)周期與行政審批手續(xù)之間的期限錯(cuò)配，則是另一個(gè)重要的問題。行政審批手續(xù)久拖不決，將會(huì)使新能源項(xiàng)目的投資方受到較大的不利影響。按照“先批后建”進(jìn)行的守法者，則需要承擔(dān)更多的現(xiàn)實(shí)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)此以往，此類人群也必將傾向于“未批先建”。但行政流程并不能簡(jiǎn)單改變，現(xiàn)階段對(duì)于企業(yè)而言，只能夠提高自身的辦事效率。在內(nèi)部層面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)形成督促企業(yè)辦事人員高效辦公的監(jiān)督機(jī)制，確保手續(xù)相關(guān)事宜有人負(fù)責(zé)；在外部層面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)做好政府公關(guān)，保持良好的政企關(guān)系，注意與政府進(jìn)行互動(dòng)與溝通，密切關(guān)注政策動(dòng)向與變化。

企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心角色，其核心目的在于追求更大的經(jīng)濟(jì)利益與市場(chǎng)效益。在這一情況下，短視與急功近利的決策時(shí)有發(fā)生。根據(jù)上述的案例可見，由于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將固定罰款數(shù)額更改為按比例處罰，而新能源項(xiàng)目一般投入非常大，一旦受到處罰則對(duì)于企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)會(huì)造成很大負(fù)面影響。同時(shí)，因?yàn)榇嬖诨謴?fù)原狀的處罰方式，因此最極端的情況下企業(yè)將前功盡棄。由此可見，企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)過程中應(yīng)注意合規(guī)，形成完善的監(jiān)督機(jī)制，注意內(nèi)外部合規(guī)，避免為今后項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)埋下禍患。

新能源“搶裝潮”隨著國(guó)家補(bǔ)貼的退場(chǎng)與市場(chǎng)的日益飽和，而逐漸平靜與趨冷，但“搶裝潮”時(shí)期對(duì)我國(guó)新能源事業(yè)的影響是深遠(yuǎn)的。不可否認(rèn)是的，“搶裝潮”期間，我國(guó)裝機(jī)量在短時(shí)間有了一個(gè)較大的抬升，但因在“搶裝潮”下，新能源市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，契約精神缺失，合同成為一紙空文，“搶裝潮”又引發(fā)一系列的“違約潮”，給新能源項(xiàng)目的參與方帶來重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，“搶裝潮”時(shí)期企業(yè)醉心于讓項(xiàng)目盡快投運(yùn)，導(dǎo)致質(zhì)量參差不齊，有些甚至存在重大生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)。另外，短時(shí)間裝機(jī)量的增加又導(dǎo)致消納問題難以解決。最終導(dǎo)致以解決資源為目的的新能源項(xiàng)目，反而可能進(jìn)一步浪費(fèi)了更多能源。因此，從源頭整治“未批先建”問題，對(duì)于新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保證新能源行業(yè)的穩(wěn)定具有重要的意義。

In 2020, our country announced that it would increase its nationally determined contribution, adopt stronger policies and measures, and strive to peak carbon dioxide emissions by 2030 and achieve carbon neutrality by 2060. The two goals are called“Double carbon” for short. Since the“Double carbon” was put forward, the new energy industry in China has received unprecedented development opportunities and opportunities of the times. In reality, the construction cycle of new energy projects is short, usually three to six months, but the administrative approval procedures are less than half a year or several years, leading to time mismatch, approval and construction can not be well linked. In addition, because according to the time set prices, the earlier the time to start production, can enjoy higher prices, leading to domestic for many years in a row, “Rush to install tide.